A Expansão das OSCs na Execução de Políticas Públicas e a Disputa por Recursos, Transparência e Eficiência na Gestão Estatal

O papel das OSCs (organizações da sociedade civil) na execução de políticas cresceu consideravelmente após a redemocratização do país. OSCs gerem equipamentos públicos de complexidade variada (parques museus, hospitais) cadastram beneficiários e proveem serviços socioassistenciais a públicos vulneráveis. Quando articuladas em redes, tais organizações operam programas associativos de alcance regional ou nacional para ampliar e tornar territorialmente capilar o acesso a serviços e benefícios públicos, como ocorrido com a rede de pontos de cultura (Programa Cultura Viva) ou com os programas 1 Milhão de Cisternas, Crédito Solidário ou Minha casa Minha Vida Entidades.

Todos esses serviços e atividades são realizados mediante diferentes formas de contratualização com o Estado, como convênios, termos de colaboração e de fomento. Tais formatos envolvem a pactuação de entregas e serviços a serem prestados e público a ser beneficiado, tendo o repasse de recursos públicos como contrapartida.

Para se ter uma ideia da magnitude das mudanças implicadas no crescimento dessas funções, é oportuno lembrar que, na virada dos anos 1990, o termo ONGs (organização não-governamental), estava predominantemente associado ao papel democratizador e de advocacy desses atores, e não a seu ao seu papel nas políticas públicas.

Porém, a ampliação do papel da sociedade civil nas políticas públicas tornou-se alvo de disputa política nacional, em boa medida pelos recursos públicos implicados e pela definição de critérios capazes de garantir lisura e eficiência na sua alocação. Em 2001 foi instalada no Senado a primeira CPI das ONGs, orientada a investigar denúncias de irregularidades no uso de fundos públicos em determinadas áreas e regiões do país. De um ponto de vista geral, os dois anos de duração da CPI emitiram sinal claro: no discurso da classe política e na opinião pública, as organizações da sociedade viam se dissipar a aura de força democratizante herdada da transição.

Cinco anos depois, o Senado instaurou a segunda CPI das ONGs, cujos trabalhos se estenderam por três anos (2007-2010) 1 . O fato determinado não era a publicização de denúncias de malversação de fundos públicos, mas a questão mais geral da liberação de recursos do governo federal para essas organizações, evidenciando que este ponto tinha se tornado delicado e demandava regulação mais específica.

Diante da tendência geral de expansão do papel das OSCs na execução de políticas e das mudanças de conjuntura política, ora mais, ora menos favoráveis às OSCs, cabe perguntar: será que o volume de transferências segue padrões definidos pelas prioridades de governos federais ou é afetado pelos ciclos eleitorais ou por dinâmicas setoriais?

Nenhuma das duas CPIs encontrou irregularidades generalizadas e a segunda foi um passo importante para avançar no desenvolvimento de uma regulação mais adequada ao perfil das OSCs. Em 2010, uma rede de mais de 100 organizações apresentou aos candidatos à presidência uma carta com uma “plataforma por um novo marco regulatório das organizações da sociedade civil”, que resultou a instituição de um Grupo de Trabalho que, ao longo de 4 anos de discussões junto aos três poderes, resultou na Lei 13.019/2014, conhecida como MROSC (Marco Regulatórios das Organizações da Sociedade Civil).

Mesmo com nova regulação, durante os anos do Governo Bolsonaro algumas organizações voltaram a se tornar objeto de ataque seletivo, com tentativas de restrições de acesso a financiamento para organizações com atuação em temas ambientais, estudantis e sindicais, dentre outros.

Diante da tendência geral de expansão do papel das OSCs na execução de políticas e das mudanças de conjuntura política, ora mais, ora menos favoráveis às OSCs, cabe perguntar: será que o volume de transferências segue padrões definidos pelas prioridades de governos federais ou é afetado pelos ciclos eleitorais ou por dinâmicas setoriais?

A resposta, ao observarmos a evolução dos dados de repasse anual para entidades sem fins lucrativos (modalidade 50), é que não há uma correlação direta com ciclos eleitorais, embora algumas flutuações possam ser correlacionadas com momentos de crise política ou econômica.

É preciso destacar ainda que as bases orçamentárias de acesso público apresentam limitações à consulta e elaboração de uma série precisa quanto ao volume de transferências federais para organizações da sociedade civil. A indisponibilidade de informações sistemáticas no nível de desagregação das transferências por CNPJ, principalmente para outras modalidades orçamentárias que não a Modalidade 50, no caso das transferências federais, impede rastrear recursos recebidos por OSCs por meio da Modalidade 90. Inconsistências também são observadas na forma de disponibilização dos dados ao longo do tempo, dificultando a completude de levantamentos que tenham como objetivo cobrir séries temporais mais longas, sobretudo anteriores ao ano de 2007.

Feitas essas ressalvas e a partir dos dados apresentados, não se verifica uma clara correlação com ciclos eleitorais, havendo variações que podem estar relacionadas com diversos fatores políticos, econômicos e regulatórios. Porém, é possível afirmar que a crise política e econômica vivida no país a partir de 2015 alterou o padrão de transferências para OSCs. Outros fatores no período a serem considerados como fatores intervenientes sobre tais repasses são a entrada em vigor e regulamentação da Lei 13.019 a partir de 2016, bem como a expansão dos repasses por meio de emendas parlamentares, a partir de 2020. É preciso realizar novas análises no próximo período para verificar se haverá uma retomada do padrão anterior ou se, de fato, há um novo padrão estabelecido nos repasses do Estado para organizações da sociedade civil.

Artigo por:

Adrian Gurza Lavalle é professor no Departamento de Ciência Política, Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas da USP (Universidade de São Paulo). Vice-diretor do Centro de Estudos da Metrópole, coordenador do Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia Participa, Presidente do Centro Brasileiro de Análise e Planejamento. 

Carla de Paiva Bezerra é doutora em ciência política (USP), membro da carreira de especialista em políticas públicas e gestão governamental e Diretora de Participação Digital na Secretaria-Geral da Presidência da República. Foi coordenadora do Mapa das OSCs (Ipea). 

Leticia Cavalcante dos Santos é graduada e mestranda em gestão de políticas públicas pela Each-USP (Escola de Artes, Ciências e Humanidades da Universidade de São Paulo).